Las obras de peatonalización y estrechamiento de carriles en Sevilla pueden resultar ilegales

E

n la Ciudad de Sevilla se están llevando a cabo obras que ocasionan malestar e irritación entre la población. Unas tendentes a implantar el llamado “carril bici” y otras para la peatonalización de calles

[1], en las que detectamos que se nos están privando de aparcamientos públicos[2] y se están aminorando los carriles y, a veces, la propia anchura de éstos, en detrimento del tráfico rodado, en general, y de los propios autobuses que prestan el servicio público, suscitando penalidades, molestias y atascos[3], que degradan y entorpecen la fluidez de la circulación[4]. Aparte de otras consideraciones, y en lo atinente a la reducción de aparcamientos públicos, estimamos, con el debido respeto y consideración de nuestras instituciones, que estos trabajos pueden ir en contra de los postulados predicados desde nuestra vigente legislación.

Según nuestro ordenamiento jurídico urbanístico andaluz[5], los Planes Generales de Ordenación Urbanística[6] deben propiciar, entre otras cosas, la mejora de la red de tráfico y de aparcamientos[7], siendo su definición y declaración parte de las determinaciones de la ordenación estructural en estos instrumentos de planeamiento general, las cuales habrán de implantarse de acuerdo con las necesidades previsibles[8]. De ahí que se requieran, en su caso, los estudios complementarios de tráfico y aparcamiento en la Memoria de todo instrumento de planeamiento[9]. Es decir, que primero se requiere un conocimiento de la necesidad pública de aparcamientos públicos y después su efectiva materialización.

Del mismo modo, hemos de precisar que todo aparcamiento tiene la consideración de «dotación»[10], matizando nuestra legislación estatal que todos los ciudadanos tienen derecho, entre otras cosas, a «acceder, en condiciones no discriminatorias y de accesibilidad universal, a la utilización de las dotaciones públicas»[11] y a «participar efectivamente en los procedimientos de (…) ejecución urbanísticas (…) mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada»[12].

Entre los fines específicos de la actividad urbanística que dispone la LOUA, está el que la ordenación urbanística establecida en planes tendrá por objeto siempre (“en todo caso”) la «protección del suelo dotacional»[13].

A mayor abundamiento, nuestra legislación urbanística autonómica implanta el «principio de proporcionalidad de las dotaciones», de tal suerte que tendrán que establecerse con características y proporciones adecuadas a las necesidades colectivas del sector, y para ello incluso determina unos estándares mínimos en los aparcamientos[14]. Sobre el particular, asimismo se aclara y precisa por la LOUA que el PGOU habrá de garantizar la «correspondencia y proporcionalidad entre los usos lucrativos y las dotaciones y los servicios públicos previstos, manteniendo la relación ya existente o, en su caso, mejorándola»[15].

Enfatizando nuestra normativa lo siguiente: «los instrumentos de ordenación urbanística deberán, en su caso, completar las reservas para dotaciones con los pertinentes equipamientos de carácter privado y, en particular, de aparcamientos, de forma que la asignación de éstos no sea inferior a una plaza por cada 100 metros cuadrados de techo edificable de cualquier uso»[16]. Distinguiéndose perfecta y nítidamente entre la dotación pública y la privada[17] (en este caso, aparcamientos públicos y privados).

De donde se infiere que el interés general proclamado por nuestro ordenamiento requiere de la protección de esas dotaciones públicas (aparcamientos públicos), de forma que su cuantía quede siempre respetada, y que el plan debe tender a incrementarla.

En este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2009[18] recoge la doctrina de la sentencia de 30 de octubre de 2007[19] y la de 26 de julio de 2006[20] en las que se expresaba que «las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal».

Y en base a un elemental, básico y primario principio de jerarquía normativa[21] el Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla y/o los actos aplicativos del mismo no pueden ir en contra de las determinaciones antes expuestas (de Leyes y/o Reglamento), dado que es obligatorio el cumplimiento de esas disposiciones por todos los sujetos, públicos y privados (Administración[22] y particulares).

Por ello, llama la atención que, por ejemplo, el artículo 2.2.6.2.a) del PGOU de Sevilla[23] prevea la eliminación de una banda de aparcamientos para implantar carriles bus (por ejemplo) sin respetar ese principio de proporcionalidad de las dotaciones, que recordemos exige la pertinente proporcionalidad y adecuación para atender las necesidades colectivas de la zona en donde se realizan, preservando, tutelando y conservando las existentes. Se erige, pues, la dotación existente (en este caso de aparcamientos públicos) en número o cuantía mínima axiomática, categórica e intocable, que siempre ha de ser respetada y, en todo caso, sólo podrá acrecentarse, ampliarse o aumentarse, más nunca podrá aminorarse.

Es decir, que las nuevas obras que estamos aguantando, “sufriendo”, “padeciendo” y “tolerando” en nuestra ciudad de Sevilla pueden resultar ilegales (ilícitas e indebidas). En efecto, la implantación del estrechamiento de las calzadas con eliminación de las bandas de aparcamientos públicos (a veces para introducir el “bicicarril estructurante” y, otras, para la peatonalización de determinadas calles), pueden devenir contrarias a Ley al no haberse previsto de forma, al menos, simultánea, su “compensación”, por ejemplo, construyendo los aparcamientos preceptivos, necesarios y considerados como mínimos para reponer los suprimidos por esas obras (o incrementarlos), y, por el contrario, estas actuaciones están disminuyendo o aminorando las reales plazas existentes ya previstas de la dotación pública de aparcamientos públicos. El axioma sería el siguiente: si se reduce la dotación pública, la acción es ilegal.

Esta infracción, violación o transgresión de la norma es la que revelamos y denunciamos, pues estimamos que las actuales obras disminuyen, aminoran y sustraen los estándares de aparcamientos públicos ya existentes y ejecutados que suponen, en su cuantía, unas dotaciones mínimas, ciertas e indisponibles para la Administración.

No se trata de posicionarnos o acoger un determinado enfoque ante algunas de las posturas encontradas existentes sobre la pertinencia, oportunidad, conveniencia o no de los carriles bici o de las peatonalizaciones, sino de reivindicar, como ciudadanos que somos de un Estado de derecho, que si existe una norma todos tengamos que respetarla, cumplirla y acatarla, sea Administración o sea administrado, reclamando la misma “vara de medir”, pues al promotor privado sí se le está exigiendo esa regla que la Administración trata de obviar u olvidar improcedente e indebidamente. Y si se ejecutan esas obras tenía que haberse previsto en el proyecto legitimador de las mismas, la simultaneidad de materialización de esos aparcamientos públicos que se están suprimiendo al tener la condición de dotaciones públicas y suponer un límite imperturbable, inmutable e inexorable en su cuantificación, sencillamente porque lo así impone la Ley. Y si se viola esa regla, sencillamente esas obras son ilegales.

Ángel Cabral González-Sicilia (Col. nº A-5.336)

Abogado

Socio de Bufete Génova

[1] Sirvan de botón de muestra la propia peatonalización de la calle Asunción, o la que se pretende de San Jacinto, etc.

[2] Ya ABC (Multimedia) en fecha de 18/01/2008 se hacía eco del problema exponiendo: «La progresiva peatonalización del casco histórico y la peatonalización del omnipresente carril bici hace que aparcar sea cada día más difícil en Sevilla». (http://www.contenidosabcdesevilla.es/multimedia/index.php?option=com_content&task=view&id=863&Itemid=1&cpage=60).

[3] Por ejemplo, en la calle San Jacinto si el autobús tiene que recoger o descargar a pasajeros, provoca embotellamientos y detenciones en la circulación.

[4] El propio Antonio Burgos lo califica bajo el título “Sevilla, contra los coches” (Diario ABC, 12 de octubre de 2009).

[5] Ley núm. 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA).

[6] En adelante PGOU.

[7] Ex artículo 9.F) de la LOUA («Los Planes Generales de Ordenación Urbanística deben: (…) F) Propiciar la mejora de la red de tráfico, aparcamientos y el sistema de transportes, dando preferencia a los medios públicos y colectivos, así como a reducir o evitar el incremento de las necesidades de transporte»).

[8] Ex art. 10.1.B).b) de la LOUA («Los Planes Generales de Ordenación Urbanística establecen la ordenación estructural del término municipal, que está constituida por la estructura general y por las directrices que resulten del modelo asumido de evolución urbana y de ocupación del territorio. La ordenación estructural se establece mediante las siguientes determinaciones: (…) B) En los municipios que por su relevancia territorial lo requieran y así se determine reglamentariamente o por los Planes de Ordenación del Territorio: (…) b) Definición de una red coherente de tráfico motorizado, no motorizado y peatonal, de aparcamientos (…), de acuerdo con las necesidades previsibles desde el propio Plan General de Ordenación Urbanística o los planes sectoriales de aplicación»).

[9] Ex art. 19.1.a), regla 1ª de la LOUA («Los instrumentos de planeamiento deberán formalizarse como mínimo en los siguientes documentos: a) Memoria, que incluirá los contenidos de carácter informativo y de diagnóstico descriptivo y justificativo adecuados al objeto de la ordenación y a los requisitos exigidos en cada caso por esta Ley. Deberá respetar, en todo caso, las siguientes reglas: 1ª) En los Planes Generales de Ordenación Urbanística se modularán sus contenidos en función de la caracterización del municipio por la ordenación del territorio y del nivel de desarrollo de sus determinaciones, conforme a las previsiones de esta Ley, e incluirá por tanto, en su caso y entre otros, los estudios complementarios de suelo y vivienda, y de tráfico, aparcamiento y transportes»).

[10] Predicable, por ejemplo, de los arts. 17.1, regla 2ª, 17.3, 54.2.a), y concordantes de la LOUA y arts. 2, 7 y 11 del Anexo (“Reservas de suelo para dotaciones en planes parciales”) al Reglamento de Planeamiento –aprobado por Decreto núm. 2159/1978, de 23-6-1978 y de aplicación ex Disposición Transitoria 9ª de la LOUA- (en adelante RPU). Vid también artículos 3.1.2.4, 6.2.5 y concordantes del PGOU de Sevilla.

[11] Art. 4.b) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo (en adelante TRLS/08).

[12] Arts. 4.e) y 11.1 del TRLS/08.

[13] En efecto, impone el art. 3.2 de la LOUA: La ordenación urbanística establecida en los instrumentos de planeamiento, en el marco de la ordenación del territorio, que tiene por objeto, en todo caso: (…) b) la determinación, reserva, afectación y protección del suelo dotacional, entendiendo por éste el que debe servir de soporte a los servicios públicos y usos colectivos; es decir, las infraestructuras, parques, jardines, espacios públicos, dotaciones y equipamiento públicos, cualesquiera que sea su uso.

[14] Vid art. 17.1, regla 2ª de la LOUA («1. En los sectores de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, el Plan General de Ordenación Urbanística o el Plan Parcial de Ordenación y, en su caso, los Planes Especiales, deberán cumplir las reglas sustantivas y los estándares de ordenación siguientes: (…)

2ª) Las reservas para dotaciones, tales como (…) aparcamientos, deberán localizarse de forma congruente con los criterios establecidos en el apartado F) del artículo 9 y establecerse con características y proporciones adecuadas a las necesidades colectivas del sector. Asimismo, deben cumplir como mínimo los siguientes estándares:

a) En suelo con uso característico residencial, entre 30 y 55 metros cuadrados de suelo por cada 100 metros cuadrados de techo edificable con uso residencial, de los que entre 18 y 21 metros cuadrados de suelo, y nunca menos del diez por ciento de la superficie del sector, deberán destinarse a parques y jardines, y además, entre 0’5 y 1 plaza de aparcamiento público por cada 100 metros cuadrados de techo edificable.

b) En suelo con uso característico industrial o terciario, entre el catorce y el veinte por ciento de la superficie del sector, debiendo destinarse como mínimo el diez por ciento a parques y jardines; además, entre 0’5 y 1 plaza de aparcamiento público por cada 100 metros cuadrados de techo edificable.

c) En suelo con uso característico turístico, entre el veinticinco y el treinta por ciento de la superficie del sector, debiendo destinarse como mínimo el veinte por ciento del sector a parques y jardines, y además, entre 1 y 1,5 plazas de aparcamiento público por cada 100 metros cuadrados de techo edificable»).

[15] Ex art. 9.D) de la LOUA.

[16] Ex art. 17.3 de la LOUA. El germen de este precepto lo encontramos en el art. 45.1.f) del RPU («Los Planes Parciales contendrán las siguientes determinaciones: (…) f) (…) previsión de aparcamientos en la proporción mínima de una plaza por cada 100 metros cuadrados de edificación»).

[17] Por ejemplo, vid arts. 29.1.g) («En suelo urbano, los Planes Generales contendrán, además de las determinaciones de carácter general, las siguientes: (…) g) Previsión de aparcamientos públicos, justificando la elección de su localización en relación con la planificación adecuada del transporte público y demás condicionantes urbanísticos»), 52 párrafos 3 y 4 («3. El Plan Parcial señalará la reserva de terrenos correspondientes a aparcamientos en las proporciones que se fijan en el artículo 45 de este Reglamento, determinándose para los que se sitúen en superficie sus alineaciones y rasantes con arreglo a los criterios enunciados en el número anterior». «4. El Plan Parcial establecerá asimismo las previsiones que procedan con relación a los aparcamientos de carácter privado») y concordantes del RPU.

[18] RJ 2009, 1709.

[19] Casación 5957/2003 (RJ 2008, 1327).

[20] Casación 2393/2003) ( RJ 2006, 6330).

[21] Vid art. 51 de la Ley núm. 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (el párrafo 2º dispone que «Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior»). Asimismo, el art. 11.1 del Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales (aprobado por Decreto de 17 de Junio de 1955) previene que «Serán ineficaces las normas de las Ordenanzas y Reglamentos que contradijeren otras de superior Jerarquía».

[22] Esta sujeción se predica, a mero título de ejemplo, de los siguientes preceptos: art. 103.1 de la Constitución, art. 133.1 de la Ley Orgánica núm. 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, art. 3.1 de la Ley núm. 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, art. 6.1 de la Ley núm. 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, art. 5.1 del Real Decreto núm. 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, etc. En un Estado de derecho, la totalidad de la actuación de los poderes públicos se halla sujeta a la ley y al derecho. Es el principio denominado de juridicidad (González Pérez, Jesús y González Navarro, Francisco, en su obra “Comentarios a la Ley Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”, Editorial Civitas, 2ª Edición, 1999, pág. 344) o de legalidad.

[23] Expresamente prevé: Artículo 2.2.6 (2. Secciones Mínimas y distribución del Viario) del PGOU de Sevilla: «En los sectores y áreas de reforma interior sin ordenación pormenorizada, los viales secundarios estructurantes señalados en los planos son indicativos de su función, origen, destino, pudiendo modificarse su diseño en detalles que no alteren su contenido básico.

a) En lo que respecta a la Red Viaria Principal y a los viarios secundarios estructurantes perteneciente a la tipología de “incidencia intersectorial” que cuentan con anchuras pormenorizadas indicadas en las secciones tipo según la Memoria Justificativa y en los Planos de Ordenación Pormenorizada: el Plan Parcial deberá ajustarse a las secciones y distribución transversal establecidas por el Plan General en los términos establecidos en el apartado 1 de este artículo. La anchura de todas las vías principales será compatible con la implantación de carriles reservados al transporte colectivo, anulando si fuere preciso banda de aparcamiento».